需根据日新月异的事态衍化，本革新精神，积极努力，自动奋发，不断创新。应由被动到主动，而非深居官署、养尊处优。 ·人治的行政与法治行政的冲突 。传统行政最大的弊端之一在于“以意为治”的人治，所谓“以权代法”以言代法，随人定法，法无常势，管理依领导者的好恶、情感为取向，政府行政缺乏规则。在社会大变革的今天，人治行政将行政与社会之间的冲突和政府行政权威的危机。

（2）全能政府与行政权力的危机

在改革之前，中国是一个行政权力统治的时代，从一定程度上来讲，我们的政府是一个“全能的政府”。政府对整个国家的经济和社会生活实现高度的控制。政府直接控制生产’交换、分配的每一个环节，政府行使了资源配置，收入分配方面几乎所有的职能。人们习惯用行政－经济－社会高度一体化来形容这种体制的基本特征。

这种以行政权力为中心的管理体制直接导致：

·资源配置效率低下；

·经济的周期性波动；

·社会创新动力的缺乏；

·政府体制的官僚化倾向；

·寻租与政治腐败。

社会主义市场经济理论的提出和实行，这种行政权力占统治地位的行政管理体制显然遇到更严厉的挑战，这种体制在现实中表现为一系列制度上的冲突：

·计划与市场的冲突；

·集中与分散的冲突；

·微观管理与宏观管理的冲突；

·直接管理与间接管理的冲突；

·部门管理与行业管理的冲突；

·法治管理与人治管理的冲突。

上述的冲突，意味着必须对权力体制进行革命性的变革。

（3）行政国家的危机

全能政府、权力集中所引发的中国行政的第三次危机在于膨胀的机构，人员的臃肿，财政的危机。

·急剧膨胀的机构

改革开放以来，党中央、国务院曾多次下发文件，要求各级党委、政府严格控制机构设置的数量，在控编、消肿等方面采取了一系列措施，但是并未达到预期效果。

有资表明，目前全国省级党政机关的厅（局）级机构多达2100个，平均每个省（自治区、直辖市）设置一百多个，超过中央编委规定的机构限额15个左右，而全国地区一级党设机构平均设置50多个，地级市65个，县一级45个。我国目前县级以上党政机关常设机构，超限总数高达3万多个。

在常设机构之中的内设机构也是无法统计某地区常设机构是29个（这在地区一级中是较少的）但在29个工作部门之中竞有236个内设机构，人员比例占地区行署干部的43％。

非常设机构之多在中国更是令人瞠目结舌。有些省市的非常设机构有130个之多。且许多非常设机构在实际上已经成为常设机构。

事业单位盲目发展。以安徽省为例，1983－1988年，全省事业单位由31009个增加到48484个，人员由50·6万人增加到67·27万人，增长33％。

机构升级成风。近两年来，全国各地机构升级蔓延成风，有县升市的有县级市升地级市的 ，处级单位升厅（局）级单位的，甚至非常设机构也要求升级。机构升格、官员升级、待遇改变，醉翁之意不在酒也。

·急剧膨胀的人员

据统计，1979年全国靠财政预算支付工资的人员为1500万，到1991年已增加到3400万每年均以100多万人的速度增长。我国现有在编的国家机关工作人员，加上编外人员和各种翻牌公司的人员1，机关人数多达4000万。这么一支庞大的机关人员队伍，也是世界奇观之一。

在这支庞大的机关人员队伍之中，超编现象十分普遍，从全国情况来看，县以上各级党政群机关超编约60万人，县级超编30万人，乡镇一级超编214万人。多数省份超编，有些超过50％

具体到地方，情况依然如此。

以山西省为例，1990年同1984年相比，省机构增加54·8％地市处级以上单位增加87·4％、科级以上单位增加94·2％，省直机关处级以上单位增加60·9％，到1990年，全省财政供养人数由1985年的63万人增加到91万人。1987年－1990年，全省党、政、群、事业机关超编率分别为41·5％、34·6％、39·3％、34·7％

·财政危机

由于机构臃肿，冗员太多，国家财政不堪重负，使本来有限的财力更加捉襟见肘。据财政部统计，1980年全国行政事业费开支为404亿元，到1991年远大1400亿元以上，增加了2·5倍，远远高于同期财政收入与支出的增长幅度。目前，全国行政事业费的开支已占到整个财政收入的40％以上。而全国1898个县中，有1091个发生财政赤字，占县总数的57％左右。

全国财政如此，大多数省的财政危机则更为明显和严重。山西省1980年－1990年十余年中，财政负担的行政事业人员净增33万人，同于行政的财政支出，平均每年递增14·9％，远远高于财政收入增长9·95％的速度。1990年全省财政同于生产建设方面的支出占总支出的比重由1980年的55·85下降到23·5％，而用于“吃饭”部分的支出则由44·4％上升到76·5％。全省118个县中，由“吃饭财政”进一步变为“饥饿财政”，1991年，赤字县50个左右赤字总额达亿元。

甘肃省1980年行政事业人员只有20万人，1990年则高达66万人，当年的33亿元的地方财政收入，有26亿被用于吃饭财政。

河南省1990年的行政事业费占全部财政收入的近70％。

安徽省70％以上的县，全部财政收入用于“人头费”开支。

全国为数不少的省份，财政收入的65％以上用于行政事业费开支，大多数县80％－90％的财政收入用于行政事业费开支。

机构、人员、财政三大危机使中国这个行政国家处于巨大的危机之中。


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（4）政府生产能力低下


与行政国家危机相连系的，是中国政府生产能力的危机－政府管理效率的低下与官僚主义的盛行。－－1980年******在《党和国家领导体制的改革》中，对中国式的官僚主义作了如下的描述：“高高在上，滥用权力，脱离群众，脱离实际，好摆面子，好说空话，，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等”。并提出上述现象“无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步”。政府生产力危机由此引发。


第二部分：体制的创新与行政发展的新图式


现时代中国政府行政的危机，从本质上来讲，是一种体制的危机和体制的失效。这种体制的危机与失效不仅仅来源传统的体制设计，更重要的是来自现实的中国的发展与变化－－行政生态环境的变化。传统的行政体制，是那个时代的产物没有一个政府体制，没有一部宪章是永存的。过去的是历史，而我们所要作的是在历史发展所演生的新文明的基础上设计并建立一个更适宜的政府行政体制。从这个意义上，现时代中国的行政改革，是对政府自身的革命，这种政府革命需要变革的不仅仅是政府的公共政策，不仅仅是对旧体制的修补或调整，而是一个体制上的创新。 这一体制创新的基本目标在于，建立一种：

·与经济体制的变化以及与市场经济体制相适应的政府行政体制；

·与发展社会主义民主政治相适应的行政体制；

·一种更适应动荡－非均衡环境下的行政体制；

·一种具有更高的政府生产力的行政体制。

据此，九十年代以至未来很长一段时期，中国行政变革与行政发展的目标取向在于以下几个大的方面：

1、市场化与亲市场的政府

社会中的任何体制（政治的、行政的、经济的）其基本的功能在于通过一定的制度安排和运行规则的设定，在社会范围内进行资源的有效配置和分配，从而达到效率、公正的目的。在如何有效地进行资源的配置方面，始终存在着（无论理论上还是在实践中）政府与市场之争。从理论上讲，在社会化协作性的大生产之中，无论是政府作为资源配置的主体，还是市场作为资源配置的主体，均是不同的资源配置方式，皆有其优点，也有其失败之处，问题的估计不在于资本主义制度还是社会主义制度，而在于那种资源配置体现更为有效，更富于效率和效益，即促进社会主义生产力的发展。 近一年多，世界的经济理论研究和经济发展变化的现实表明，市场经济存在着误区和失败之处。但与市场的失败相比，政府的失败（governemrnt faiture）则显得更为明显，传统上实行计划经济的国家的经济和社会发展便证明了这一点，中国的情形也不例外。


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政府作为社会资源配置的主体，其实现资源配置的核心是由集中化计划统筹宏观的甚至微观的资源配置决策，并以此作为经济活动的标尺。从理论上讲，这种集中化的资源配置也可能是有效的，它可以保证一种均衡的经济体系，保证重大比例关系的合理和一种经济的稳定。但是，要实现集中化的资源配置，必须符合以下基本条件或满足以下假设：

·完全信息假设。政府对社会、经济活动的诸方面拥有完全的，全部的、准确的信息。

·完全偏好假设。政府必须了解并掌握社会人的一切价值偏好，并且能排出偏好优次程序。

·利益一致假设。社会中存在单一的利益主体，不同利益的差别不存在。

·纯粹理性假设。政府能够制定出所有解决经济问题的方案，并能从中择取最优的方案。

·道德人假设。政府是中立的，无偏向的，公正的和无私的，政府官员及其群体没有特殊的利益。

·交易成本为零。不存在交易成本，只有生产成本。

很显然，要实现上述的基本假设在现实中无近乎于“乌托邦”的设想。从中国几十年实行行政权力经济的情况来看，这种集中化的资源配置体制存在着致命的缺点和错误：目标上的盲目性，决策上的集权性和僵死，经济发展动力机制的缺乏，大规模的交易成本，政府管理机构的官僚化，寻租与政治腐败，上述缺陷使中国经济处于周期性波动和低效率的发展状况。 那么，用什么样的政府经济管理体制或者资源配置方式来取代这种以政府为核心的，行政化的，集中化的资源配置方式呢？国外的实践和中国的改革的初步成效证明了市场化和亲市场的政府(market friendiy government)是一种可供寻租的，具有明显比较优势的资源配置方式和政府的管理模式。

政府管制的市场化，其涵义不在于放弃政府对社会和经济生活的管理和控制，也并不意味着“管的越少的政府便是最好的政府”，其真正的意义在于使市场作为社会资源配置的主体，政府对市场依据一定的方式进行一定程度的宏观管理、行政指导和行政管制。 市场化对于政府而言，它意味着政府的作用和政府在社会经济中的角色要发生一个大的变化。概括起来，政府要由传统的“全能政府”转向“亲市场的政府”所谓“亲市场的政府”意思是政府作用的力点在于：

·宏观经济领域和经济总量的平衡；

·政府比较优势之处，如秩序、规则、公共产品；

·市场经济的失灵领域，如外部经济；

·社会利益的公正分配和协调。

同样，亲市场的政府意味着政府对市场的干预和指导是富于弹性的，重实效的（除非很明显需要干预，否则让市场运转），这种干预是公开的，透明的，服从规则的（而不是服从于官员的意志）。

从世界范围内的情况来看，市场化不仅是中国以及传统上实行计划体制国家的选择，即使在实行市场经济的资本主义国家之中，也同样呈现“再市场化”的浪潮。从1980年到1988年间，英国40％以上的国营企转为私营。从智利到土尔其，从巴西到孟加拉，大约100个国家采取市场化的政府改革策略。在美国，传统上被视为理所当然的国营部门，如铁路、邮政、社


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会保障，也在试行或者推行私有化。市场化已成为世界性的变革目标选择之一


2、行政权力的分散化

在政府管理领域，权力资源的集中不足或者过度分散同样是最为危险的事情。在任何时期和任何国度，没有一个强大而又权威的政府，没有公认的法律、秩序和正义，无大家共同遵守的规则，只有导致群龙无首、一盘散沙、争权夺利、相互争斗，乃至天下大乱和社会的崩溃。这一点，我们可以从历史上的混战与割据，当代世界热点地区的冲突和****得到明显的佐证。

同样，从历史和现实的情况来看，权力资源的过分集中所引起的专制与独裁，对民主自由的扼杀，对基本人权的践踏，社会发展的僵化和活力的缺乏以及其他的社会性灾难，同样在历史和现实的世界存在

从世界范围内的行政发展的状况来看，那种中央集权的权力结构在世界范围内日趋于被分权化的趋向所代替，代之而起的是有限集权的、分散化的、非集中的、更富

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