了公共健康安全的内容，但是在关贸总协定建立之初，其宗旨更在于促进贸易自由化，由于历史条件和人们的认识所限，贸易与健康之间的平衡关系并没有被赋予特殊的地位[22] ；GATT并未试图协调各成员方的公共健康措施，而是允许成员方选择对人类，动物或植物的生命或健康的保护标准，前提则是这些措施同样的适用于相同的进口产品及本国产品，并尽可能对国际贸易产生最小限制作用。然而，第20条条文规定的宽泛和疏漏，特别是缺乏有关的科学证明和风险评估要求，以及由此引发的条文解释的分歧，一方面使得总协定在争端解决实践中面临着诸多困难，另一方面成员方也很难利用第20条为其健康安全措施辩护[23]。20世纪下半叶以来，随着全球生态环境的不断恶化，公共健康安全成为各国越来越关注的问题，如何有效地协调贸易与健康之间的关系成为人类面临的一大难题。在这一历史背景下，乌拉圭回合产生的《实施卫生与植物卫生措施协议》就具有了重要的意义。

   

    二　新的路径——《实施卫生与植物卫生措施协议》(《SPS协议》)

    （一）《SPS协议》概述

    《SPS协议》对“卫生与植物卫生措施”所下的定义对GATT第20 条（b）款中所说的“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”作了详尽的阐释，根据《SPS协议》附件A, 所谓卫生与植物卫生措施是指用于下列目的的任何措施：1、保护成员领土内的动物或植物的生命或健康免受虫害、病害、带病有机体或治病有机体的传入、定居或传播所产生的风险；2、保护成员领土内的人类活动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或治病有机体所产生的风险；3、保护成员领土内的人类的生命或健康免受动物、职务或动植物产品携带的病害，或虫害的传入、定居或传播所产生的风险；或4、防止或控制成员领土内因虫害的传入、定居或传播所产生的其他损害。[24]

    按照WTO的理解，《SPS协议》的根本目标是“在确认任何政府提供它所认为适当的健康保护水平的主权权利的同时，保证这种主权权利不被滥用为贸易保护主义的目的以及对国际贸易产生不必要的阻碍”。[25]为了达到这个目标，《SPS协议》引入了科学证明原则，规定任何卫生与植物卫生措施应根据科学原理(based on scientific principles)，仅在为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的限度内实施, 不在情形相同或相同的成员之间构成任意（arbitrary） 或不合理(unjustifiable) 的歧视，其实施方式不得构成对国际贸易的变相限制（disguised restriction）；同时辅以风险评估原则，要求成员方保证其卫生与植物卫生措施，应以对人类、动植物的生命健康所进行的、适合有关情况的风险评估( risk assessment) 为基础[26]。并在第三条中规定了“协调”（harmonization）原则，即除非协议另有规定，SPS措施应根据现有的国际标准、指南或建议制定；这些规定的具体含义及其相互间的复杂关系，将在下文中结合有关案例进行详细评析。

    （二） 举证责任的承担

    “科学证明原则”的引入使得与《SPS协议》相关的纠纷中涉及到了大量的专业技术问题，举证责任的确定也就变得更为复杂和重要。例如，在欧共体荷尔蒙案中，WTO争端解决专家组和上诉机构对于举证责任承担就给出了相反的意见。

    欧共体荷尔蒙案的案情是，世界贸易组织成立前，欧共体颁布了三个指令，禁止为促进牲畜的生长而使用含有促进荷尔蒙生长或激素作用的物质，同时禁止将使用前述物质的国产和进口牛肉或肉类产品投放欧盟市场。1997年7月1日，欧盟颁布了新的指令第96/22/EC号，取代前述指令，继续禁止进口或向欧盟市场投放含有荷尔蒙或激素的肉类或肉类产品，但用于治疗或动物技术的此类物质除外。欧共体荷尔蒙案涉及六种荷尔蒙，其中三种是天然的，另外三种是人工合成的。美国指控欧盟禁止进口含该六种荷尔蒙的牛肉和肉类产品违反了《SPS协议》第2条、第3条和第5条，《TBT协议》和关贸总协定第1条和第2条。

    在此案中，欧共体认为应由美国证明使用有关促进生长的激素对人类的健康来说是安全和没有风险的，[27]而美国则认为应由欧共体来证明健康风险的存在并对此进行科学的风险评估。[28]专家组的意见是，实施有关卫生措施的成员方应承担举证责任，在有关的措施高于国际保护标准时更应如此。申诉方只需做出其他成员方违反《SPS协议》的初步（prima-facie）证明, 这之后举证责任就转移到了实施措施的成员方那里。专家组认为协议的第2条第2款和第3款、第5条第1款、第6款和第8款、第3 条第2款都支持这一观点。[29]然而，上诉机构却推翻了专家小组的结论。上诉机构认为，协议第2条第2款规定实施卫生措施的成员方必须保证“措施的实施仅在为保护人类、动物和植物生命或健康的必要限度内实施”，这与争端解决过程中的举证责任并无联系，一个成员方在实施卫生措施时不遵守国际标准的行为并不能导致它必须承担普遍的或特殊的举证责任的后果，这样做实际上是对成员方的一种惩罚。上诉机构认为《SPS协议》下的举证责任不同于GATT第20条中的举证责任，专家组本来应当分析美国和加拿大是否提供了足够的证据和法律论点，证明欧共体没有遵守《SPS协议》的规定。这意味着美国和加拿大必须做出初步证据，证明欧共体的措施没有建立在“风险评估”的基础之上，从而违反了协议第5条第一款的规定。[30]

    上诉机构对于举证责任的认定引发了一个重要后果，那就是在WTO 体制下成员方对SPS措施提出申诉的难度将要比关贸总协定时期大为增加，因为申诉方在案件开始时就必须承担重要的或者说实质性的举证责任。结合上诉机构关于任何对违反GATT第20条（b）款的指控必须按照《SPS协议》的规定来解决的主张，我们可以得出，欧共体荷尔蒙案上诉机构的结论对于GATT时期认定举证责任的标准作出了根本性的变更。在WTO 的实践中，至少在举证责任这个问题上，贸易与健康的天平正在向维护成员方的公共卫生安全主权的方向上倾斜。

    （二）科学证据原则与风险评估要求

    前述匈牙利肉类及智利水果出口案使我们认识到了GATT第20条的重大局限，有鉴于此，《SPS协议》在第2条第2款及第5条第1款中明确规定了科学证据原则和风险评估要求，它们也被公认为是《SPS协议》的核心条款。

    在WTO的争端解决实践中，对第2条第2款及第5条第1款的解释主要涉及到了以下问题：1 如何构成一项“充分的风险评估”？ 2 为证明一项SPS措施符合协议的要求，需要多少科学证据的支持？在欧共体荷尔蒙案中，专家组和上诉机构对这两个问题都做出了不同的回答。

    1 何为充分的“风险评估”？

    在该案中，专家组和上诉机构虽然都认定欧共体的做法没有建立在风险评估基础之上[31]，但是二者对于“风险评估”( risk assessment )一词的含义却做出了不同的阐释。

    专家组认为风险评估要求包含了程序的和实质的两个方面，程序方面的要求是指实施卫生措施的成员方必须证明它至少在决定采取措施时“认真考虑到了”（take into account） 有关风险评估的资料，以此来达到该措施是建立在风险评估基础之上的要求”;[32]实质方面，专家组认为风险评估要求应包含两个步骤：（1）风险评估（risk assessment），即目的在于发现潜在的人类健康风险的纯粹的科学实验；（2）风险管理（risk management），包含了成员方希望怎样去设定适当的健康保护标准的社会及政治价值判断。[33]

    然而，对于专家组的上述结论，上诉机构却给出了相反的意见。首先，对于程序方面，上诉机构认为专家组犯了一个法律上的错误，认为在协议的条文中并没有包含对成员方证明其在实施卫生措施时就已经考虑到了风险评估的要求，实际上上诉机构并不拒绝一个可能支持有关卫生措施的科学证据，即使成员方从未考虑到这一证据，甚至这一证据是在成员方已经实施了有关的卫生措施之后才出现的;[34]对于实质方面，上诉机构也不同意专家组将风险评估划分为“科学上的风险评估”与“风险控制”两个方面的做法，认为这种划分并“没有文本上的根据”（has no textual basis）[35] 上诉机构认为，第5条第1款实际上是对第2条第2款中规定的科学证明要求的一个具体体现，以确保一项卫生措施不是在没有充分的科学证据支持下实施的。因此，上诉机构澄清，第5条第1款是一个实质性的而非程序性的要求，成员方不仅要能够举出对它所实施的卫生措施进行的风险评估，而且必须证明有关措施是被这一风险评估所“充分支持或合理保证的”（sufficiently supported or reasonable warranted）。上诉机构必须查明成员方是否达到了这一要求。[36] 此外，上诉机构主张，“所要评估的风险…并不仅仅是可以在严格控制条件下的科学实验过程中被确定的风险，而且包含了人类社会中实际存在的风险，换句话说，包含了在人类生活、工作、消亡的真实世界里，对人类健康存在的真实的、潜在的负面影响。[37]对此，有学者评论说，上诉机构对“风险评估”所下的定义“将风险评估从专家组狭隘的、纯粹科学过程的定义中拓宽出来”，这种对“风险评估”所作的广义解释“为公共卫生当局创造了更大的灵活性，因为‘风险评估’将可能检测和评估对于人类健康的所有风险，而不问其确切的和即时的起源如何。”[38]

   

    2“风险”及“科学证据”有无量化要求？

    在这个问题上，上诉机构又一次推翻了专家组的结论。专家组认为，对一项风险所进行的评估如果要符合第5条第1款的要求，那末该风险的程度应该有一个“门槛”（threshold）的要求，或者说一个量化的要求。[39] 换句话说，风险评估的结果必须体现出一定量级的（magnitude）风险的存在。[40]上诉机构则认为《SPS协议》中并未包含此种要求。按照上诉机构的解释，成员方只须评估出一种风险，无论此种风险是多末的小，也不论它的可能性如何，只要有关卫生措施与风险评估存在着一种合理的关系，成员方即为履行了风险评估的义务。[41]

    上诉机构对风险评估的理解则与它对“少数科学意见”的态度有关”，这也是上诉机构的结论中最富有争议的一部分。[42]上诉机构认为,风险评估并不一定非要体现相关科学领域的多数意见，而是可以体现一个有着合格的、令人放心的（qualified and respected ）来源的，与多数意见不同的“分歧”（divergent）观点。[43]这就意味着一个建立在少数科学观点上的风险评估就可以使相关的卫生措施满足《SPS协议》的科学证明要求。很多人认为上诉机构的这种结论是对第2条科学证明要求的一大削弱，导致成员方不会遇到太多的困难就可以进行风险评估来支持所实施的卫生措施，因为他们总能找到一些科学家来支持自己的观点。从贸易与健康安全关系的角度出发，这就证明了科学证据要求并不会对成员方限制贸易以保护公共健康安全的权利产生过多的限制。

    然而，专家组和上诉机构同样明确了，根据《SPS协议》和《关于争端解决程规则与程序的谅解》，[44]他们有权对实施有关卫生措施的科学证据的充分性进行判断。[45]考虑到这一点，我们就不能认为成员方将卫生措施的实施建立在“少数科学意见”上的权利是没有限制的，成员方必须在争端解决过程中为其实施的措施提供有效的辩护。

    通过对科学证明原则和风险评估要求的分析，我们可以不难发现，贸易与健康安全之间的微妙平衡在WTO争端解决实践中得到了很好的维护。

    （三） 协调原则

    《SPS协议》第3条（Harmonization）要求成员方的卫生与植物卫生措施应根据现有的国际标准、指南或建议制定，以此在尽可能广泛的基础上对其进行协调（第1款）；符合国际标准的卫生与植物卫生措施被视为《SPS协议》和GATT1994的规定相一致（第2款）；如果存在科学理由，各成员可采用高于国际标准水平的卫生与植物卫生措施。（第3款）。这里所说的“国际标准、指南或建议”主要是指食品法典委员会、国际兽疫组织以及《国际植物保护公约》制定的有关卫生与植物卫生方面的标准指南

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