们之间的冲突。
    第四，是提高行政效率的需要。将公务在国家和地方公共团体之间进行合理的分配，可以有效地提高行政管理的效率。另外，在行政管理中，行政管理的效率与行政管理的层次成反比。为减少管理层次，提高管理效率，建立以行政分权为核心的行政主体制度也十分必要。
    第五，是有效控制行政权的需要。随着社会的发展，行政权呈不断扩张的趋势。对其的控制也显得十分必要。控制行政权的途径有多种。但最有效的控制是直接将行政权的运作置于公民的监督之下。行政主体制度以行政分权为核心，强调公民对行政的直接参与，从而可以有效地控制行政职权。
   （二）借鉴和移植西方行政主体制度的可行性
在我国,建立行政主体制度最困难的莫过于传统集权制度与观念的影响。然而，20世纪80年代改革开放后,我国的社会结构发生了根本的变化。一个利益多元化的社会正在形成。故在我国建立行政主体制度的条件正在形成。具体说，建立这一制度的可行性有：
    第一，经济体制改革为行政主体制度的建立奠定了基础。改革开放20年来，地方已变的相对独立，地方的权利意识、主体意识在市场经济的冲击下不断增强。地方已成为国家之外的权利主体。在此基础上，建立行政主体制度可谓水到渠成。
    第二，民主与法制的发展为行政主体制度的建立创造了条件。改革开放以来，我国的民主与法制日益发展，公民的主体意识参与意识不断加强，民主与法制的重要性已越来越为国家、社会及个人所认可。因此，引入西方这一贯彻直接民主法制精神的行政主体制度不会有理论上的障碍。
    第三，我国的宪法为行政主体制度的建立提供了依据。我国的宪法第二条第三款规定，“人民依照法律的规定，通过各种途径与形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务。”宪法的这一规定为我国引进西方的行政主体制度提供了法律保障。
    第四，西方的经验为我们提供了多种可以选择的模式。虽然西方大多国家都建立了行政主体制度，但由于传统制度的差异，它们的行政主体制度也不尽相同，我们可以有选择的借鉴。
    六、建立我国行政主体制度之构想
    在我国建立行政主体制度设计两个主要问题：一是制度模式；二是实施步骤。
    （一）制度模式
    我国可以设置三类行政主体：第一类是国家，在以行政分权为基础的行政主体制度中，国家作为行政主体的一类，必有其权限范围。属于其职权范围内的事物，国家可以直接组织与管理。第二类是地方团体，可以现行的各级行政区划为基础组建，分为省、市、县、乡几种。地方团体作为行政主体，具有独立的法律地位，具有法人资格。第三类是其他公法人，设置其他公法人是为了实现公务分权。和地方行政主体不同，其他公法人不以地方分权为基础。我国可以设置那些类型的公法人，根据什么标准设置，尚需探讨，但像公立大学、公立图书馆等公共机构，可赋予其独立的公法人地位。另外，还可授权行业组织、职业协会等进行一定的行业自治管理，从而使其具有公法人资格。
    （二）实施步骤
    国家作为原始的行政主体一直存在。或者说，在现行的体制下，国家是唯一的实质上的行政主体。因此，在行政主体制度的建构中，仍有三项工作需要完成：一是重新界定国家的事权和权限范围；二是重新设置国家的行政组织。国家在地方的事务究竟是委托地方团体完成还是设置派出机关，或者同时采用两种形式；三是重新确定国家与地方团体及国家设立的公法人的关系。将地方团体组建为行政主体。首先要确定地方团体的事权与权限范围。其次，要根据地方团体的事权重新设置行政组织。再次，需要明确各类地方团体的地位与责任。其他公法人的设立同样需要法律的规定。以公立大学为例，各公立大学隶属于教育部或地方政府，其人事权财权掌握在行政机关手中。如果赋予公立大学行政主体的地位，则公立大学将会获得更多的管理权。国家仅规定有关标准和通过法律监控，而不直接对公立大学进行干预。
    七、公共管理组织的行政主体地位
    公共管理组织是指公共社团（律师协会、医生协会等），公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）和基层自治组织。我国还应确立哪些类型的公共管理组织，还需要进一步的研究。笔者权且以公立学校为例来论证公共管理组织的行政主体地位。
    （一）问题的提出
案例：1998年10月5日，北京市海淀区人民法院受理北京科技大学毕业生田永不服其母校拒绝颁发毕业证书，学位证书以及拒绝为其办理毕业派遣手续的行为提起的行政诉讼。并于1999年2月判决被告向原告颁发毕业证书，召集学位评定委员会进行学位审核和为原告办理毕业派遣手续。这起案件引起了法学界的广泛关注，学者对之进行了深入的探讨，公立学校在行政法上的地位如何？其行为的性质是否是行政行为？法律是否授予公立学校行政管理权？
    （二）公立学校的法律地位及行为性质1．公立学校是事业单位，但作为事业单位，它又比较特殊。第一，公立学校的设立者是国家和政府，设立的依据是行政法规范；第二，其经费主要来自国家的财政拨款；第三，在管理体制方面，受教育行政部门的监督和约束。
2．公立学校的行为性质属行政行为。第一，公立学校具有公共管理权能。学校按照法律法规的规定在对学生进行管理、教育的过程中，两者处于不平等的地位，显然不能以民事主体论；第二，公立学校在进行学籍管理、颁发毕业证书、学位证书时所行使的显系具有公共管理性质的国家权力，而非民事权利；第三，公立学校的行为产生行政法上的效果，具有单方性，强制性。被管理者没有商量的余地。
    （三）法院判决的依据及质疑
　　　１　判决的依据
    在田永案中，《最高人民法院公报》〔以下简称《公报》〕刊载的该案案例写到，“在我国目前的情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它们行使一定的行政管理权。这些单位、团体与相对人之间不存在平等的民事关系，而是行政管理关系。它们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”可见，法院是以法律法规授权的组织来解决这一问题的。
    2．笔者的质疑。法院将公立学校作为适格的行政诉讼被告做出原告胜诉的判决，且被收入《公报》，基于《公报》所拥有的权威性和对全国审判的指导作用，其在扩大日前行政诉讼受案范围和保障公民权利方面的作用令人欢欣鼓舞。但同时，笔者以为以这种理论来确定行政诉讼被告并不妥：第一，法律法规并未明确授予公立学校行政管理权。若真有此意，何不明确以“授权”字样为之；第二，若被授权组织超越职权的违法行政行为侵犯被管理者的利益，则该理论不能为被管理者提供司法保护；第三，依据2000年3月8日实行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第一条第一款的规定，把“规章授权的组织”列入受案范围，按我国行政主体与行政诉讼被告的关系来推理，规章授权的组织也是行政主体。从而与现行的行政主体理论相悖。
（四） 问题的解决

不难发现，现有的行政主体理论已不满足行政诉讼的需要，所以我们要重构行政主体理论，笔者认为引进法国的行政主体理论最为合理。尽管当前地方自治一时尚难实现，但公务分权已是到处可见，只是缺少理性的规制。当务之急是先利用法国的公务法人理论来代替现有的法律法规授权的组织理论。公务法人理论只要求实际上行使公共行政职权，而不考虑这种职权的来源形式——是法律法规授权，还是基于委托或其他。然后通过立法对我国目前大量存在的公共管理组织进行规范、约束，以保护处于被管理者的弱者的权利和利益。即使被管理者的权益受到侵犯，也有的到司法保护的途径。

参考资料：
（1） 王名扬 著 《法国行政法》中国政法大学出版社1988年版。
（2） 罗豪才 主编 《行政法与行政诉讼法》 北大出版社 高等教育出版社 1999年版 。
（3）  王明扬 著 《法国行政法》 中国政法大学出版社1987年版。 
（4） 应松年 薛刚凌 著 《行政组织研究 》法律出版社2002年版。
（5） 罗豪才 主编 《行政法学》（自考指定教材）北大出版社1996年版。
（6） 沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年6月。
（7） 庞小菊：《论公立学校在行政法上的定位》原载《行政与法》2002年6月。

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