内容提要: 本文运用现代公共财政理论，并结合国内外财政管理实践，界定了公共支出管理的概念和内容，揭示了我国公共支出管理存在的主要问题，在此基础上，侧重围绕公共支出的总量控制、结构优化及支出效益等问题进行了深入分析，并提出了相关的政策建议。 　　关键词：公共支出；管理研究 　　公共支出管理是财政管理的重要内容，也是贯彻国家政策意图、充分发挥财政宏观调控职能作用的重要手段。根据建立稳固、平衡、强大的国家财政的战略目标，按照建立适应社会主义市场经济发展需要、有中国特色的公共财政的需要，必须尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲究效益的公共支出管理新机制。本文主要从理论、实践与政策的结合上，阐述公共支出管理的概念、内容及其强化公共支出管理的紧迫性和必要性，进而重点围绕公共支出的总量控制、结构优化及其支出效益等问题作进一步深入探讨。 　　一、公共支出管理的基本内容 　　（一）公共支出的概念和分类 　　公共支出是公共财政的一个重要方面。在市场经济国家，公共财政对经济的影响作用主要表现在税收和公共支出上。可以说，公共支出的数额和范围反映着政府介入经济生活和社会生活的规模和深度，也反映着公共财政在经济和社会生活中的地位和作用。 　　公共支出一般是指政府为完成其职能、取得所需商品和劳务而进行多种活动的财政资金的支付。就其本质而言，公共支出反映了政府的政策选择，是政府职能行为的成本。按照国际货币基金组织列举的市场经济国家公共支出的内容一般包括：一般公共服务，国防与服务，社会治安事务，教育事务与服务，卫生保健事务与服务，社会保险福利事务与服务，住房和社区设备的事务与服务，娱乐文化和宗教事务与服务，燃料和能源事务与服务，农业、林业、渔业和狩猎业的事务与服务，除燃料以外的采矿和矿山资源事务与服务，制造业事务与服务，建筑业事务与服务，运输和通讯事务与服务，其它经济事务与服务等（1）。 　　公共支出按照支出的经济性质可划分为两大类：一是购买性支出，二是转移性支出。购买性支出也称为消耗性支出，是政府用税收收入购进并消耗商品和劳务过程中所产生的支出。具体包括政府购买进行日常政务活动所需的商品和劳务的支出，也包括用于进行国家投资所需的商品和劳务的支出，如政府各部门的行政管理费支出、各项事业的经费支出、政府各部门的投资拨款等。这些支出项目的目的和用途虽然有所不同，但都有一个共同点，即都是由财政一手付出资金，另一手相应地获得了商品和劳务，履行国家的各项职能。在这些支出的安排中，政府如同其它经济主体一样，从事等价交换的活动。这些支出反映了政府部门要运用一部分社会经济资源，这必然排斥了个人与一般经济组织对这部分社会经济资源的购买和享用。因此，购买性支出的规模、方向和结构，对社会的生产和就业具有直接重要影响。 　　转移性支出直接表现为资金无偿的、单方面的转移，主要包括政府部门用于补贴、债务利息、失业救济金、养老保险等方面的支出。这些支出的目的和用途各异，却有一个共同点：政府财政付出了资金，却无任何商品和劳务所得。在这里，不存在任何交换的问题。这类支出并不反映政府部门占用社会经济资源的要求，相反，转移只是在社会成员之间的资源再分配，政府部门只充当中介人的角色。因此，转移性支出对社会公平分配具有重要影响和作用。 　　（二）公共支出管理的基本内容 　　公共支出管理是现代经济管理的重要组成部分，其实质是按照市场经济要求，遵循国家有关制度、法规、政策，对各项公共支出的安排使用进行规范和监督，从而确保公共支出的正确运用，为履行政府职能提供必要的财力保障。公共支出管理涉及的面很宽，但主要内容包括以下几个方面： 　　1.控制支出总量 　　公共支出管理的首要任务就是控制支出总量水平，缓解财政压力和矛盾，为国家财政运行的良性循环和长期可持续性发展创造条件。 　　在当今市场经济国家，控制公共支出已经日益成为其财政管理的一项重要任务。从过去长期历史发展进程看，发达国家财政收入和支出表现出不断扩张趋势，公共支出占GDP的比重大幅度上升，这是政府宏观调控加强和财政活动领域拓宽的客观要求，具有历史的必然性。但公共支出、特别是公共部门社会福利性支出的过度扩张，使政府财政面临的压力越来越大，愈益陷入一种“高福利、高支出、高税收、高赤字、高债务”的困境。正是在这种情况下，发达国家比以往更加重视公共支出总量的控制。美国是世界上最发达的国家，财政经济实力雄厚，但过去长期以来一直受巨额赤字和债务的困挠。从20世纪90年代中期开始，克林顿政府和国会采取了新的平衡预算方案，在提高个人所得税税率和公司所得税税率的同时，对于支出控制和管理采取了硬措施，包括削减政府社会保障支出、推迟对政府退休人员生活费用的调整、进一步限制可自由支配项目的开支（如国防、国际事务、国内规划）等。上述增收控支措施取得巨大成效，美国联邦财政1998年第一次消灭了近30年来的财政赤字，后来两年也表现为财政盈余。意大利近年来财政支出改革的步伐也很大，主要从三方面控制财政支出：一是改革退休金发放办法，减少政府的社会保险与福利支出；二是改革医疗卫生管理办法，解决医疗卫生支出消费严重的问题；三是压缩政府机构，实施政府雇员“零增长”方案，削减政府行政经费开支。上述措施有效地控制了财政支出增长，财政赤字占GDP的比重已由1984年的13.6%降到1996年的4.4%，公共债务比重在1996年出现了70年代以来的第一次下降。由上述分析可知，西方一些发达国家将财政改革的重点放在支出改革及其支出管理控制方面，是适应宏观经济运行的一项重要政策选择，同时对改变财政困境、压缩和控制财政赤字也已起到了重要作用。显然，国外的这些做法和经验很值得我们研究和借鉴。 　　中国是一个发展中国家，与西方国家相比，经济实力和财政收入能力相对较低，同时又面临着巨额赤字和债务的困挠，更有必要强化管理，控制支出。中央十五大提出“振兴国家财政”的重大任务，1999年9月******总书记在《领导干部财政知识读本》中又进一步明确提出“建立稳固、平衡、强大的国家财政”的战略性要求，这是从我国宏观经济全局及其当前财政现实矛盾出发作出的一个正确判断和决策，也为今后中长期财政改革和发展指明了方向。那么，如何根据中央步骤，在未来一个时期使国家财政建立在稳固、平衡、强大的基础上？我们认为，最根本的取决于两条，一是统一财政，集中财力，提高“两个比重”；二是切实改进和强化财政支出管理，建立合理控制财政支出增长的机制，二者缺一不可。因此，当前和今后中长期，通过采取有效措施，控制财政支出总量，这是改变我国财政困境、实现“振兴国家财政”战略目标的正确选择。 　　2.调整和优化支出结构 　　所谓支出结构就是公共支出的内部比例关系，这一比例关系是否合理，影响和决定着整个国家积累与消费的比例关系，也在很大程度上关系到能否充分发挥财政政策宏观调控的职能作用。因此，公共支出管理还必须把调整和优化支出结构作为一项重要内容。 　　理论研究表明，财政支出结构的发展变化与经济发展阶段密切相关。美国财政学家马斯格雷夫在对不同国家不同发展阶段的支出状况进行大量的比较研究之后，对不同经济阶段财政支出结构的变化有独到的见解。他认为：从经济发展的观点看，在经济发展的早期阶段，由于交通、通讯、水利等基础设施落后，直接影响私人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个经济的发展。而对这类经济基础设施的投资往往投资大、周期长、收益小，私人部门不愿投资或没有能力投资，但对这些经济基础设施的投资又是具有较大外部经济效益的。因此，需要政府提供，或者是地方政府提供，或者是中央政府提供，为经济的发展创造一个良好的投资环境，克服可能出现的基础设施“瓶颈”效应。此外，在经济发展的早期阶段，由于私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须公共生产，即使这些资本品的利益是内在的，不具有外部经济效益，也要求通过政府预算提供。所以这一阶段公共资本的作用很大。一旦经济进入发展的中期，私人产业部门业已兴旺，资本存量不断扩增，私人企业和农业的资本份额增大，那些需由政府提供的具有较大外部经济效益的基础设施已基本建成，对其的增加也逐渐变缓了，此时私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率就会下降，从而公共积累支出在整个社会总积累支出中所占的比重就会下降。当经济进入“成熟”期，公共净投资的份额又会上升。这是因为随着人均收入进一步增长，人们对生活的质量提出了更高的要求，私人消费形式将发生变化，从而预算形式也要发生变化。因此，这一阶段对私人消费品的补偿性公共投资将处在显著地位，从而使公共积累支出又出现较高的增长率。总之，在经济发展的早期阶段，对公共资本比例要求较高；而在“起飞”实现之后会暂时有所下降；当经济步入“成熟”阶段时又会上升。其增加与下降的程度主要取决于特定的收入阶段和它对资本的要求。 　　至于公共消费支出的增长变化，马斯格雷夫认为关键取决于人们对公共消费品的收入弹性。虽然不可能在经济发展的各个阶段都准确地测出该弹性的大小，但就经济发展的全过程看，这一弹性一般要大于1.在经济发展的早期阶段，主要是满足人们的基本需要，如衣、食等的消费，因而对公共消费支出要求不高；随着人均收入的增加，基本需要满足之后，私人对基本需要的支出比例将减少，对提高生活层次的消费支出将增加，资源更多地被用于满足第二需要，如教育、卫生、安全等的需要，由于这些消费项目都需要较大的公共消费支出作补充，因此，公共消费支出占社会总消费支出的比重相应地就要提高；此外，伴随着经济的增长，将会出现日益复杂的社会经济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处理增长所引起的各种矛盾和问题，如交通警力、控制污染、反托拉斯等等需求的增加，这将引起政府的各种管理费支出的增加，从而导致整个公共消费支出的迅速增长。（2） 　　从国际经验看，在不同国家，由于经济发展状况不同，财政支出结构也有差异，这突出表现在财政投资方面。从工业化国家情况看，由于其经济发达，市场机制完善，社会筹资能力强，由此决定政府投资主要定位在弥补市场缺陷，提供公共产品，具体投资范围限于基础设施、储备战略性物资以及补充或增加特定主体的资本等。与此同时，工业化国家的政府投资比重也相对较低。在发展中国家，政府部门作为一个投资者，比工业国发挥着更大的作用。这至少是因为，在发展中国家基础设施的建设需要比工业国更多的投资，而基础设施的建设一般说周期长、耗资多、收益低、非政府部门既无力量也不愿进行投资，因此只能由政府担当起这方面投资主体的任务。此外，发展中国家大多处于经济起飞阶段，国民经济的一些重要领域和产业需要政府投资兴建或扶持，这也决定了发展中国家的政府投资职能更要重一些，投资范围更要宽一些（3）。 　　中国正处于经济起飞阶段，改革和发展的任务很重，调整和优化财政支出结构势在必行。受传统体制惯性的影响，当前我国的财政支出结构仍然具有大包大揽的鲜明特征，在早已打破财政统收局面的情况下，目前国家财政仍然包揽了一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担了一部分应由市场功能承担的经营支出。与此同时，一些本应由财政供给资金的事业和项目却得不到应有的资金保障，如社会保障、基础教育、科研等方面的支出满足不了日益增长的需要。国家财政投资在总体投资能力日益低下的状况下，还存在着投资面宽、投资分散的弊端，而国家重要产业和关键领域的投资却缺乏相应的保障。这说明，如何按照市场经济要求，合理调整和优化财政支出结构，这是下一步中国公共支出管理需要研究解决的一个重大问题。 　　3.提高公共支出效益 　　所谓效益，就是人们在有目的实践活动中“所费”与“所得”的对比关系。所谓提高效益，就是“少花钱，多办事，办好事”。对于微观经济来说，需要讲效益，没有效益就没有生存；对于政府公共部门来说，也必须讲效益，公共支出没有效益或效益低下，实际上等于浪费了公共资源，国家履行职能也会受阻。可以说，效益是现代经济活动的核心，而提高公共支出使用效应是财政支出的最终目的，是衡量财政工作的重要标准。 　　国际货币基金组织的一项研究表明，支出效益的改善有赖于支出管理，二者存在密切关系。该项研究成果指出，财政支出效益“是包括支出管理在内的众多的种种努力的最终结果，同时人们也普遍相信，一个好

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